公正轉型於聯合國氣候變遷大會中發展之脈絡爬梳

公正轉型的概念,於第28屆的聯合國氣候變遷大會中受到各方公民團體的高度倡議:We want “justice” transition, not “just” a transition.(我們要的是公正轉型,而非只是個轉型)。從2015年巴黎協定(COP21)中僅於序言提及一句的公正轉型,到2023年公正轉型勢如破竹地發展,究竟公正轉型的概念是如何於聯合國氣候變遷大會一步一步受到政府間的正視與關注?

 

於巴黎協定(COP21)納入公正轉型概念

針對氣候變遷議題,國際工會聯合會(International Trade Union Confederation, 簡稱ITUC)主張「向零碳世界轉型不能遺落工人,公正轉型的時機已經到來」。於 2015年聯合國氣候變遷大會(COP21)召開之前與進行期間,ITUC傳達了對《巴黎協定》的訴求,呼籲就公正轉型進行對話。ITUC以清單的形式提交了請願書,其中第三條規定:「巴黎協議的運作,必須包括對公正轉型措施的承諾,特別是排放密集型行業工人的就業和生計」。ITUC的倡議取得了成功,公正轉型的概念在《巴黎協定》中得到初步認可,納入序言的內容當中。

 

於波蘭卡托維兹協定(COP24)奠定公正轉型概念之基礎

2018年,各國政府代表在波蘭卡托維兹舉行的聯合國氣候變化大會(COP 24)。團結和公正轉型是COP24的主題之一,並得到波蘭COP主席團的大力支持。各國政府代表共同簽署了《西里西亞團結與公正轉型宣言》(Solidarity and Just Transition Silesia Declaration),於該宣言當中,各國共同制定了實施《巴黎協定》所需的操作指南。這份宣言的目的是強調在邁向低碳發展的轉型過程中,須正視碳密集型產業所面臨的勞動力脆弱問題。該宣言強調,應對氣候變遷而建立低溫室氣體排放的同時,應發展具有氣候調適能力的經濟和社會,為所有人提供機遇,尤其確保化石燃料和高排放產業工人的公正轉型,為其創造體面工作和高品質的就業。

 

於埃及夏姆錫克實施計畫(COP27)建立公正轉型中社會對話與社會保護的機制

《夏姆錫克實施計畫》(the Sharm el-Sheikh Implementation Plan)是在2022年11月的第27次聯合國氣候變化大會(COP27)上達成的一項全球氣候協議。《夏姆錫克實施計畫》提出公正轉型的專章,要求公正轉型需建立在有意義且有效的社會對話的基礎之上,納入所有利害關係人的參與。同時,強調公正和平等的轉型涵蓋了包括能源、社會經濟、勞動力和其他維度在內的各種途徑,這些都必須是各國明確界定的發展優先事項,其中包括社會保護的措施,以減輕轉型帶來的潛在影響。如同時任非洲ITUC副秘書長的Eric Mwezi Manzi 進一步強調社會保護的重要性:「為了增強工人、家庭和社區的韌性,需要建立全面而普遍的社會保護系統,尤其,我們需要看到資金以確保這些系統能夠提供失業救濟和基本的健康服務」。由此可知,如何進行有效的社會對話,並透過穩健的資金建立社會保護機制,是公正轉型的重要關鍵。

 

於阿聯酋共識(COP28)中強調公正轉型為淨零碳排的關鍵

化石燃料是指煤炭、石油和天然氣等能源,它們在很多國家都是主要的能源來源。聯合阿拉伯酋長國(UAE)主辦的COP28氣候峰會包含了重要的氣候里程碑:首次提到遠離化石燃料轉型、首次制定可再生能源和能源效率目標、以及首個涵蓋所有氣候活動的公正轉型工作計畫。為了在2050年實現淨零排放,政府間達成共識,在能源系統中遠離化石燃料,並在接下來的關鍵十年加速行動,以公平、有秩序和公平的方式達成能源轉型的過程。由於能源轉型如火如荼地於國際間開展,於這十年內,人們將開始減少使用這些化石燃料。然而,如果這個轉變發生得太快,可能會對勞工和社區造成傷害,因為他們可能會失去工作或面臨其他困難。因此,我們需要確保這個轉變是有序和公平的,這樣所有人都有機會參與並從中受益。於此脈絡下,COP28通過聯合國氣候變化框架公約史上首個轉型正義工作計畫(Just Transition Work Programme, 簡稱JTWP),其內容強調辨識淨零轉型過程可能面臨的困境,發展對於社會經濟、勞動力和其他維度的未來前瞻性評估或策略,尤其應納入相關利害關係人面向的考量,例如勞工、地方社區、原住民、移民、兒童、身障人士、婦女與代際正義等。

 

結語-公正轉型所關注的族群不斷地擴大

由前述公正轉型於聯合國氣候變遷大會的發展脈絡可知,儘管公正轉型概念,保持著由勞工運動發展而來的勞工政策特性,但它應包含更廣泛的社會公正目標,亦即能源轉型的影響可能遠遠超出僅僅是直接從事煤炭、石油和天然氣行業的勞工所遭遇到的影響,轉型過程應包括更多元的參與者,確保轉型政策能夠照顧到所有可能受到影響的人。因此,公正轉型的內涵可分為兩個層次。第一個層次建立在20世紀晚期所發展的勞工基礎之上,即化石燃料相關經濟活動的轉型過程中,針對將失去生計的勞工和社區應該得到國家的支持。第二個層次則不再僅侷限於勞工,而呼籲更一般性的正義,強調了不應為了因應氣候變遷而持續犧牲弱勢族群的福祉。而究竟如何在轉型過程中,充分指認一般性正義所涉及的相關族群,並將其可能潛在受影響的權利納入考量,則成為公正轉型下迫切的重要課題。

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