氣候時代下的航空城都市計畫:調適與空間規劃

文/環境法律人協會理事長 簡凱倫

2015年,交通部首次舉辦桃園航空城預備聽證會議,迄今八年。
八年來,案件已正式演變為法庭攻防行動,大致區分為三種類型:環評、區段徵收,以及都市計畫。

今日我們來談談,航空城都市計畫訴訟。

這裡指的航空城都市計畫,全名為「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」,計畫總面積高達4,564.26公頃,其中達4,094.79公頃原來屬非都市土地,而今,經過大規模都市擴張,多數已變更為住宅區、商業區、自由貿易港區與產業專用區;且於扣除計畫所留設的10.29公頃農專區,遭計畫變更的農業使用面積達1808.71公頃,而這些農地,原為當地具天然滯洪功能且為農民賴以維生的土地。可以說,於扣除核心的機場專用區,航空城本質為一場大型的造鎮開發計畫,伴隨而來的,則為琳瑯滿目的土地營銷與新推建案廣告。

這場由開發至上思維所席捲的大規模國土利用變更,在暫且不談達3,151公頃史上最大規模的區段徵收,首要無可規避的核心問題是:極端氣候型態下,如何為氣候調適?

於都市計畫形成過程,對氣候變遷因素的衡量與因應,首要思考點為都市防災。而航空城計畫書,不僅將「國家氣候變遷調適政策綱領」列為都市防災的計畫指導原則,更將其直接列為計畫目標。

但「調適政策綱領」談的氣候調適究竟是什麼?
在序言中,綱領已指出氣候變遷的調適措施,本質是在「未知中」所進行的風險最小化的決策。因此,「調適(adaptation)」決策的首要步驟,是立基於對氣候衝擊的預測與評估基礎之上,再根據不同的氣候情境預測,利用對於自然或人類系統所做的調整,以減輕危害。由此不難得知,於都市計畫規劃公共設施,包括應有多少面積的滯洪空間?是否足以容納極端氣候所衍生的強降雨及地表逕流量?甚至如何導入「以自然為本的解決方案」,以提升城市的氣候韌性?關於未來極端氣候的情境預測,就成為利益衡量不可或缺的基礎資料。

但弔詭的是,航空城計畫書既然將「調適政策綱領」列為其指導原則的重要文件,對於應留設多少滯洪設施的關鍵參數:逕流量推估,卻只有根據「歷史情境」而來,至於未來氣候變遷情境的極端降雨變化的模擬與預測資料,則完全付之闕如。

同樣令人費解的是,即便只有對照「歷史情境」,透過回推換算,航空城計畫書乃將降雨強度設定為每小時63.93公厘來推算尖峰流量,但對比「政策環評」文件卻顯示1987年琳恩颱風,最大時降雨量達84公厘,2012年611洪水最大時降雨量更達123公厘,不難明白,都市計畫書的強降雨設定不僅已少於過去40年的歷史峰值,遑論對於未來極端氣候的情境推估。

如果上述仍只是對於都市計畫的模擬推估發出的質疑,那麼,航空城計畫書因為錯誤將某關鍵文件的期中資料誤當成結案報告來援引,導致對於計畫區內滯洪設施涵容量的估算,發生數字嚴重偏離的基本錯誤,就令人有點匪夷所思了。

略帶諷刺的是,航空城計畫源於2009年的「愛台十二建設」,當時政府甚至信誓旦旦,將航空城標榜為「全球氣候變遷首要前導示範地區」,如今來看,不免令人困惑:如果ESG浪潮下企業漂綠必須加以防範,以避免市場資訊揭露形成劣幣驅逐良幣的困局,那麼,政府用以美化土地開發所標榜的氣候行動說詞,又當如何?

從IPCC的AR6報告發布以來,藉由自然復育、生物多樣性與自然系統維護等方法以強化氣候韌性的理念逐漸興起;於城市規劃,則有導入「以自然為本的解決方案」(NbS)的理念倡議。可惜的是,航空城都市計畫明確提及極端氣候下土地使用規劃的調適策略,篇幅甚微,且一旦深入檢視,卻是瑕疵斑斑。航空城都市計畫訴訟,無非是藉由這場超過4,000公頃的大型國土規劃行動,挑戰開發至上所主導的決策思維,同時思索在氣候時代下,我們該留下什麼樣的空間治理典範。

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