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文：張譽尹／環境法律人協會理事長
全國性公民投票第7案反空污公投「你是否同意以『平均每年至少降低1％』之方式逐年降低火力發電廠發電量」，已於今年11月24日挾著將近800萬票民意通過。這極高的民意展現，藍綠皆不可輕忽，更不可做一些扛著民意反民意的違法操作。本文擬從反空污公投的法律效力，來談這兩年中央與地方政府應進行的必要處置。
反空污公投的主文，在於要求政府以「平均每年至少降低1％」之方式逐年降低火力發電廠發電量，由此可知其法律性質是「重大政策之創制」（出處：《公民投票法》第2條第2款第3款之規定）。既已通過，其重要的法律效力有二，亦即：（一）應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置、（二）在兩年內不得變更該創制內容之施政（參考《公民投票法》第30條第1項第3款及同條第6項）
那麼，公投超過兩年後，公投的結果是否仍有強制的效力？又政府應當怎麼做，才算是實現該公民投票案內容之必要處置？這必須要從公投主文、理由書、《公投法》的規定，三方面來解釋。
首先，《公投法》第30條第6項規定政府機關在兩年內不得變更該創制內容之施政，為何法律設定兩年的期限？主要考量應在於政府能源政策必須隨著國家發展、國際政經與全球能源情勢而彈性調整，民意也會隨著社會客觀情勢而轉變，公投的結果乃是為了回應當下政經社會情勢，難以預測未來的變化。若公投對重大政策創制內容具有永久的效力，恐怕在新政經情勢來臨時，反而失去彈性，政府也無法回應新民意。因此，在公投經過兩年以後，反空污公投失去強制力。但政府仍應注意逾兩年的公投仍是人民在政治上對於政府治理空污的期望。
再者，反空污公投主文是要求政府以「平均每年至少降低1％」之方式逐年降低火力發電廠發電量，而提案理由書主要訴求就是火力發電廠產生的PM2.5影響國民健康，因此必須降低火力發電。由於燃煤電廠與天然氣電廠均為火力發電廠，但考量燃煤電廠產生的PM2.5是天然氣電廠的約莫50倍，故政府在兩年內，自應優先降低燃煤電廠（而非天然氣電廠）的發電量，以回應人民藉由公投對政府表達反空污的期待。
但政府在實施煤電每年至少降低1％時，國民的民生與產業用電需求，也不能不顧，此時自然必須趕緊以其他的能源來補足。依《我國能源管理法》第1條第2項授權而由行政院核定的「能源政策綱領」以及民國107年1月11日由行政院院會通過的《再生能源發展條例》修正草案，政府在能源的選擇上，應趕緊快馬加鞭，發展綠能，以取代逐年降低的燃煤發電量。
上述能源政策綱領明文規定能源供給面必須作到多元、自主、低碳。綱領特別強調政府應「擴大再生能源設置」、「強化綠能發展誘因」、「降低對化石能源的依賴」。在綠色經濟部分，綱領也明文要求政府應「完善綠能產業發展所需之法規獎勵」、「發展地方型綠能應用計畫與示範場域，以帶動地域綠能產業發展及創造在地就業」。
而政府於98年制定《再生能源發展條例》後，已依第6條規定，每二年訂定再生能源推廣目標及各類別所占比率，並逐步增加。行政院107年1月11日通過的《再生能源發展條例》修正草案更已明定綠能占佔我國能源發電量20％的政策目標：即中華民國一百十四年再生能源發電設備推廣目標總量達二千七百萬瓩以上。
上述的法律、草案或政策綱領，都是符合《環境基本法》第37條第1項第4款的指示，即要求政府對再生能源之推廣及應用，採取適當優惠、獎勵、輔導措施。在反空污空投通過後，政府更是責無旁貸，在這兩年必須減少煤電、增加綠能。
爾近看到藍綠陣營對能源議題的發言，未能正確解讀反空污公投的效力及人民的期待。像是賴清德政府因為第16案公投通過的影響，對於能源政策的發言經常失去大方向，而且都集中在核電是否要延役或是非核家園時程是否推遲；國民黨雲林縣長當選人張麗善對於台西綠能專區的保留態度，更是引起眾人的囑目，彷彿忘了自家人國民黨盧秀燕所提的第7案公投，乃是以將近800萬票的同意票通過，具有更強大的民意基礎。
吾人希望政府不論藍綠，都能重視反空污公投的結果，並且在兩年內，趕緊依公投結果，降低燃煤發電比率，執行上述法令與能源政策綱領，增加綠能發電比率，以回應國民期待。
藍綠千萬不要錯誤解讀以為第7案公投加第16案公投結果，政府就要趕快發展核能來取代燃煤。畢竟核一已注定除役，核四也來不及在兩年內重啟發電，這兩年內，核電不可能取代每年降低1％的煤電。況且，第16案公投的法律效果僅止於「廢止電業法第95條第1項」，但核能是否繼續發展，政府尚有《環境基本法》第23條第1項、《核子反應器設施管制法》等相關法令需要遵守，又豈可能冒然以核能取代燃煤？
簡言之，不論藍綠，在兩年內，降低燃煤，增加綠能，才是對第7案反空污公投的正確必要處置與回應。
