碳費草案剛出爐,排碳大戶計較2.5萬公噸不用徵收?

碳費草案剛出爐,排碳大戶計較2.5萬公噸不用徵收?

2023年12月29日,環境部公布「碳費收費辦法」草案。其中徵收對象為「全廠(場)直接排放及使用電力之間接排放產生的年排放量,合計達2.5萬公噸二氧化碳當量的電力業與製造業」;而於日前,環境部於座談會中再拋出更新的計算公式,除了上述的2.5萬噸徵收門檻外,即便排放量超過此門檻而應徵收碳費,碳費應繳費額之計算可以再扣除2.5萬噸,剩餘排放量始為費率計算對象,此舉遭環團批判形同給予「免費排放額度」。而不意外的,工總對此以產業公平競爭為由大表贊同。

對此,本會提出以下意見:

  1. 耙梳源頭,環境部對於碳費的徵收,究竟能不能設定免徵的門檻與免徵的額度?氣候變遷因應法(氣候法)28條4項,確實有將碳費「收費之計算方法、免徵」等事項,授權環境部制訂子法(也就是碳費收費辦法草案),而給予環境部一定的行政立法裁量權。問題是,免徵與否,以及免徵的門檻與額度該如何決定?為什麼恰好是5萬噸,而不是1.5萬噸或更少,甚至乾脆取消免徵門檻?難道環境部依法能任意決定數字嗎?這就涉及一個根本性問題:碳費的本質,與環境部行政立法裁量的界線究竟為何。

  2. 從結論而言,碳費的性質,其實就是「特別公課」。其與空氣污染防制費雷同,後者是出於污染者付費原則,為達降低污染排放的目的而祭出的管制手段,其目的自始即非財政收入。碳費亦相仿,環境部認為其目的就是為「促進實質減量」,而非財政工具,所收入款項則納入溫室氣體管理基金,作為減量與調適項目專用。問題是,既然碳費是氣候法用以促進實質減量且少見具強制力的核心管制工具之一,則促成實質減量的管制目標,自然勢必與氣候法所定2050年法定淨零目標產生連結(儘管碳費不是唯一手段),而「該如何運用氣候法賦予的管制手段,以促成淨零目標實現」,就構成環境部行政立法裁量的內在限制。

  3. 因此,縱使環境部要免徵,免徵門檻與額度也不是環境部可以隨意說了算。根據學者計算,在扣除生產電力之直接排放源後,5萬噸免徵門檻,已導致碳費徵收範圍僅涵蓋臺灣溫室氣體總排放量約51%,再加上2.5萬噸的免徵額度,涵蓋率更進一步下降為約46%,倘若將來碳費費率又僅有每噸300元,如此碳費徵收標準所促成的減量效益,先別說2050年淨零目標,連要如何達成2030年24%的階段性目標,都顯有疑問。倘若環境部不能進一步提出明確的數據,說明其設定免徵門檻與額度的裁量標準為何?對於階段性及長期的淨零目標預計達成效益為何?則其行政立法裁量,恐怕會有違反不當連結禁止原則,或構成對於法定應衡量因素(減量目標)未予衡量的瑕疵疑慮。

  4. 至於工總提出「公平競爭原則」,雖是在商言商,基於成本考量提出產業公平競爭的問題。然而,誠如工總所言,排碳大戶對於5萬公噸排放當量的碳費徵收,影響不大。甚至,正因為是排碳大戶本應優先納入管制對象,且兼顧產業量能、轉型難易程度,以及排碳大戶與一般中小企業在相關減量技術、引進與採用上的資本考量,排碳大戶反而具有更大的競爭優勢,如果將2.5萬公噸視為是「免費額度」,不但喪失徵收碳費「實質減量」的真正目的,且無法促使排碳大戶有更具體明確的減碳策略,更造成一般中小型企業與排碳大戶爭取綠色資源的不平等性。因此,一方面輔導中小型產業轉型減碳,另一方面由排碳大戶支付其碳排的費用,對於產業轉型,才是真正的「公平競爭」。更不用說,工總所謂的「公平競爭」,本來就不是氣候法所賦予環境部徵收碳費應衡量的法定因素,氣候法所要求者,是公正轉型原則下,對於具顯著困難的產業與勞工如何協助其轉型的課題,此間區別,不可不分辨。

  5. 基於「污染者付費原則」,對於碳費徵收,如果不能在政策要求下實質減碳,卻將碳費等經濟誘因手段,視為商業競爭、影響產業經濟發展的問題,那麼全球碳治理的問題,終究還是回到持續追求經濟成長為第一,減碳只是虛應故事的假象,如果產業界真心要解決全球暖化和氣候變遷等問題,那麼要思考的問題可能是各種減碳技術和資金的重新分配,而非在意年排放量是否超過5萬噸必須徵收碳費的商業競爭公平問題。
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