從煤礦礦村議題談當代氣候變遷下之公正轉型

因為總統大選期間,賴清德萬里礦村老家遭指控為違建,「礦村」議題才稍稍被社會關注;卻也隨著選舉落幕,議題又消逝無蹤。萬里從日治時期以來,一直都是早期重要的產煤礦區,世代的礦工家族居住於此,卻為什麼這些長久的礦村最後反而落入違建爭議?煤礦停採後的臺灣又如何面對這些失業的礦工?而近年來,隨著氣候變遷COP24喊出的「公正轉型」(Just Transition)又與礦村爭議有什麼樣的連結?

◢臺灣礦業及礦村的發展
臺灣煤礦開採,最早可能從荷治時期開始,而官方煤礦開採,則可溯源自清治時期。日治時期頒布的「臺灣礦業規則」,將臺灣礦採發展推上最繁榮的時代,依據礦業規則第三條規定,欲經營礦業者,必須劃定礦區,而且要經過地方廳取得臺灣總督許可並且透過技術官測定礦區。礦工為著生活進入礦區或附近搭建起居住的空間場域,所謂的礦村聚落也因此而生。

中華民國政府統治後,因為採礦的經濟效益不足,以及礦坑安全等問題,礦業漸漸沒落直至停採。面對大時代應運而生的產業轉型,導致煤礦礦場被迫關閉,而因採礦匯集而成的聚落,也隨著產業興衰而變遷。

◢煤礦礦村議題的歷史背景
1984年,臺灣爆發三大礦災事件,包括土城海山煤礦、三峽海山一坑、瑞芳煤山煤礦,造成至少277人死亡引發礦坑安全的疑慮;加上政府開放進口煤炭,使我國煤礦產業逐漸進入黃昏時期。1985年,政府制定了「煤業安定基金條例」,向進口煤礦徵稅,並將收入用於輔導礦工轉業,及補助資遣費;然而,仍有礦工被排除於安全網外,例如,文山煤礦公司積欠工資與退休金,導致礦工展開長達半年的抗爭。
此外,關於煤礦產業勞動過程中所形成的慢性疾病如肺塵症,也未能受到充分重視而欠缺老年照顧與補償機制。

中華民國政府於1974年公布實施區域計畫法,除都市計畫及國家公園土地外,均列為非都市土地,受到區域計畫法土地使用分區劃設管制,當時的礦區就被劃設為「礦業用地」,即除了礦業外,無法作為他用。這導致位於礦業用地,但實際上並非所謂「為礦業使用」的「礦村聚落」因無法符合土地使用分區管制而無法合法。

雖然2005年,新北市政府為了保存九份、金瓜石地區等金礦礦村聚落,透過訂定「簡化實施都市計畫以外地區及偏遠地區建議管理辦法」及「瑞芳風景特定區建築景觀管理辦法」,針對該區於2000年6月公告日前的既存建物,可經由「建築景觀審查小組」的會勘、審查程序,申請合法認定或補領使用執照;然而北部其他煤礦礦村的既存建物,並未納入管制,也因此產生「既存違建」之字眼。煤礦礦村的尷尬地位,導致老舊建築改建也不是,不改建也不是。
有人抨擊賴清德的老家早已重新改建,屬於新建的違章建築,但問題是,所有人都看得見,因為粗糙地土地分區管制劃設所導致的居住不正義,卻沒有人願意出面修法或立法填補。

◢從台灣礦村議題看待公正轉型與居住正義
公正轉型(Just Transition)的概念最早可以溯源於1970至1980年代的美國煉油、化學及原子能的工人國際聯盟(Oil, Chemical and Atomic Workers International Union , 簡稱為OCAW)創辦人Tony Mazzocchi,其對於產業在環境以及社會上的疑慮提出此概念,並強調公正轉型的目的並非要求這些產業必須更安全,而是必須優先賦權予從業勞工及社區擁有充分的知情以及回應的權利;尤其是當雇主脅迫從業勞工必須從事一定行為,否則將失去工作之際(所謂的Job blackmail)。這樣的概念在第24次全球氣候變遷大會(COP24)再次被提出,定義卻略有不同:全球應致力於「在轉型的路上不遺落任何人」,成為目前氣候公正轉型最朗朗上口的一句話。

如同臺灣產業轉型過程中,面對煤礦業的沒落,如何從公正轉型的角度,透過更多的社會對話來理解煤礦產業從業者所遭遇的困境,賦權並輔導這些面臨失業及可能居無定所的礦工培養新的生存技能、關照其老年照顧與補償機制,正是臺灣活生生的公正轉型課題。

◢臺灣氣候變遷下公正轉型的多元課題
從礦村的發展可以看到,臺灣過去同樣面對勞工被迫放棄工作以及居住權的情境,卻沒有因此發展出類似「公正轉型」的思維。在氣候變遷的議題上,臺灣雖然一再強調公正轉型的重要性,然而,無論是燃油、燃煤的傳統發電在面臨汰換的進程中,如何在淨零排放目標之下,落實公正轉型不遺落任何人,實踐公平地永續發展,是當代因應氣候變遷迫切的社會課題。

臺灣面對自身社會的轉型發展,不能只有口號而沒有實質細膩的操作,礦村議題不應該是選舉炒作,而是公正轉型及居住正義的適時重要提醒;區域計畫法公布實施後產生的各種土地利用上的不正義,以及產業變更的轉型課題,他不會是歷史,此時此刻,仍持續發生。

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